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[통합과 분권의 '지방자치' 시대] ④ 균형과 분권자치 위해 힘 모은 프랑스 지방자치
[통합과 분권의 '지방자치' 시대] ④ 균형과 분권자치 위해 힘 모은 프랑스 지방자치
  • 김윤정
  • 승인 2019.10.07 19:42
  • 댓글 0
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프랑스 대혁명 이후 중앙집권 체제 정착 이후 1892년 지방분권법 발효
자치단체 자연촌락 단위 코뮌으로 발전 3만6000여 지자체 자율권 보장
지나친 세분화로 협업발전 어려워 자치단체 연합체인 메트로폴 발족
거점도시 집중현상 보편화 대응 및 국제적 도시경쟁력 강화·효율적인 자치분권 방안모색
현재 프랑스의 지방자치는 한 개의 도시 개념이 아닌 광역개념으로 중심도시의 발전과 주변도시의 발전을 꾀하는 데 주력하는 모양새다. 사진은 프랑스 파리 구시가지 모습. 촬영=김윤정 기자.
현재 프랑스의 지방자치는 한 개의 도시 개념이 아닌 광역개념으로 중심도시의 발전과 주변도시의 발전을 꾀하는 데 주력하는 모양새다. 사진은 프랑스 파리 구시가지 모습. 촬영=김윤정 기자.

한국에서 ‘수도권공화국’이 심화되는 원인은 ‘도시의 확장’과 ‘광역 간 연결성’의 강화다. 사람들은 농촌에서 도시로, 작은 도시에서 큰 도시로 향하고 있다. 전북 내에서도 전주가 인구를 빨아들이는 ’인구 블랙홀‘현상이 나타나고 있다. 공간적 인구불균형은 불평등한 결과를 부르고 있으며, 인구가 과소한 지역은 발전이 더디는 악순환이 번복되고 있다.

프랑스 역시 ‘파리를 빼면 사막’이라는 말이 나돌 정도로 수도권 집중현상이 극심했다. 프랑스 정부는 국토평등위원회와 메트로폴이라는 자치단체 간 연합체를 발족시켜 분권과 균형발전의 토대를 만들어나가고 있었다.

 

△프랑스의 ‘강력한 지방분권체제’

프랑스는 강한 중앙집권 행정이 정착된 나라라는 점에서 우리나라와 비슷하다. 대혁명 이후 국민의회 결정과 나폴레옹 황제의 집권을 거치면서 이러한 경향은 더욱 강화되다 1982년 사회당 정부가 들어서고 지방분권법이 시행되며 각 지방의 정체성이 확립되기 시작했다.

프랑스 자치단체 계층은 코뮌-데파트망-레죵으로 갈수록 광역화된다. 이들 자치단체 간에는 우리나라 도와 시처럼 상하관계가 존재하지 않는다.

이러한 프랑스에서의 지방자치는 독일과 영국처럼 뿌리 깊은 역사적 관행이라기 보단 정치적 결정에 의한 법적장치를 통해 형성된 것이다.

프랑스의 자치분권은 가장 작은 행정단위인 코뮌에서부터 강력한 분권과 권력분산원칙이 적용되는데 이는 각자의 정체성이 강한 3만6000여 개의 지자체를 만들어냈다. 프랑스는 한국과는 다르게 지방정부와 지방의회가 동일체로서 다수당이 자치단체의 행정을 책임지고 있다. 의장 역시 우리나라로 따지면 군수나 시장이 맡고 있는 셈이다.

그러나 코뮌을 중심으로 한 강력한 분권은 지역 간 극심한 불균형을 줄이는 데는 큰 역할을 하지 못했다. 프랑스의 코뮌 중 90%에 달하는 곳이 주민 수 2000명 이하의 소규모 코뮌으로 전체의 1%도 되지 않는 112개의 코뮌만이 인구 5만 명 이상이다.

 

△통합의 지방자치 모색하는 프랑스

프랑스는 지자체가 지나치게 세분화되어 있어 이를 통합할 수 있는 대안마련이 필요했다. 수직적인 단계 축소와 수평적으로는 지자체를 통합하는 방안이 꾸준히 논의된 이유다. 각 자치단체 간 개성도 강하다보니 협업발전도 어려웠다. 지방의 세계화와 규모화에 대한 경쟁력이 부족해졌다 판단한 프랑스 정부는 동일권역 내 지자체의 통합과 변형을 시도하고 있다.

우선 프랑스는 코뮌보다 상위개념의 자치단위인 데파트망을 통합 후 중간단계 폐지를 시도했으나 지난 2013년 주민선거에서 부결되면서 실패했다. 이는 전북의 전주완주 통합과도 비슷한 사례다. 표면적 여론은 통합찬성이 다소 우세했으나 주민투표 결과 자신이 살고 있는 지역의 정체성을 지키려는 경향이 강하게 드러난 것이다.

하지만 프랑스는 도시화로 인한 불균형을 잡기 위해서 내년도 행정조직을 개편하고 소규모 코뮌들을 통합하려는 계획을 세우고 있다.

 

△프랑스 메트로폴 제도로 지역 간 격차 줄이기 돌입
 

그랑파리 메트로폴 관계자들이 도시 건강정책과 관련한 논의를 진행하고 있다. 사진=그랑파리 메트로폴 제공.
그랑파리 메트로폴 관계자들이 도시 건강정책과 관련한 논의를 진행하고 있다. 사진=그랑파리 메트로폴 제공.

기초지자체의 지나친 세분화와 개성으로 광역행정서비스가 약화되자 프랑스는 지자체간 연합체를 결정하는 현상이 일반화됐다. 프랑스 정부는 연합체의 원활한 구성과 통합적 관점에서의 효율성을 높이기 위해 메트로폴을 지난 2011년부터 발족시켰다.

코뮌 연합체인 메트로폴은 광역거점도시화 현상을 세계적인 추세로 인정하고 거점도시를 키우기 위한 대안을 마련하는 데 주력하고 있다. 교통·수도·조세·문화 등 각종 행정서비스의 원활한 운영을 위해 서로 협업하는 체계를 만들어 낸 것이다.

메트로폴 구성은 2015년부터 행정명령으로 의무화했으며 각 자치단체 연합체의 성격에 따라 이를 또 다시 세분화 시키는 작업을 하고 있다.

현재까지 프랑스 전역에는 17개의 메트로폴이 구성돼 자치단체의 사무권한을 위임받아 지역 간 효율적인 행정과 도시계획을 정비하고 있다.

특히 2017년도부터는 메트로폴의 지위와 권한은 강화되는 추세로 행정구역 규모로 볼 때 우리나라의 시 이상의 자치단체에 상응하는 경우가 많아 국제교류에도 메트로폴이 직접 나서고 있다. 프랑스의 메트로폴 운영은 ‘소지역주의’타파와 지역 간 통합논의에도 큰 도움이 되고 있다.

프랑스 파리=김윤정 기자


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