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[특례시법 무엇이 쟁점인가] 지방자치법 개정안에 정부안 통과 vs 별도 법안으로 다시 발의 논리 팽팽
[특례시법 무엇이 쟁점인가] 지방자치법 개정안에 정부안 통과 vs 별도 법안으로 다시 발의 논리 팽팽
  • 전북일보
  • 승인 2020.10.14 21:52
  • 댓글 3
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송하진도지사가 시도지사협의회에서 협의한 내용을 서울 종로구 정부서울청사에서 발표하고 있다.
송하진도지사가 시도지사협의회에서 협의한 내용을 서울 종로구 정부서울청사에서 발표하고 있다.

전문=대한민국시도지사협의회가 정부가 발의한 지방자치법 전부 개정안에서 특례시 조항을 삭제하자는 데 뜻을 모으면서 전주 특례시 지정이 난관에 부딪혔다. 이에 특례시법 제정을 둘러싼 쟁점과 찬반논란을 짚어본다.

14일 국회에서 열린 민주당 조찬 회동에서 김승수 전주시장이 전주 특례시 지정의 당위성을 설명하고 있다.
14일 국회에서 열린 민주당 조찬 회동에서 김승수 전주시장이 전주 특례시 지정의 당위성을 설명하고 있다.

△특례시란 무엇인가.

지방자치법 전부 개정안 195조에 담긴 특례시는 광역지방자치단체와 기초지방자치단체의 중간형태인 새로운 지방자치단체 유형이다. 특례시로 승격하는 도시는 기초지자체의 지위를 유지하면서 광역시급의 행정·재정 자치권을 갖게 될 것으로 전망된다. 사실상 다른 도시와 차별화된 법적 지위를 부여받게 되는 것이다. 그러나 부여되는 권한은 결정된 사안이 아무것도 없다. 정부는 특례시를 “광역시에 해당되지 않지만 기초지자체 중 인구 규모가 50~100만 명 이상이거나 행정수요·국가균형발전 등을 고려해 기초자치단체와 구별되는 특례를 부여할 필요성이 있다고 인정되는 도시”라고 정의하고 있다.

특례시 논의는 수도권 인구가 급격하게 증가하며, 실제적으로 광역시급 규모를 가진 자치단체들이 등장하면서 촉발됐다. 인구100만 이상인 도시들은 경제력이나 인구규모가 광역시에 준하는 반면 행정·재정권한이 기초지자체 수준에 머무르자 광역시 추가 지정을 요구했다. 그러나 정부는 국가균형발전을 고려 광역시 추가지정 불가방침을 확고히 했고, 그 절충안으로 특례시가 등장했다. 이처럼 당초 정부안은 인구 100만 명이 지정기준이었다. 대상은 경기 수원·고양·용인시와 경남 창원시 4곳이다. 그러자 전주와 청주 같이 광역시를 배출하지 못한 도 단위 중심도시들이 문제를 제기했다. ‘중추도시로서 기능을 수행하면서도 인구를 이유로 차별받는 것은 실정과 맞지 않는다’는 논리가 힘을 얻었고 정부는 2018년 100만 이던 특례시 지정 기준을 2020년 7월 50만 명으로 완화한 지방자치법 전부개정안을 발표했다.

△전주특례시 지정의 실익과 장단점

전주가 특례시가 되면 광역시 수준의 지역대표성과 행정재량권이 커지면서 광역시가 없는 전북에 특례시 몫까지 더해질 것으로 전망된다. 그간 정체돼왔던 전주의 발전에도 새로운 전기마련의 계기가 된다는 점도 특례시 지정의 장점이다. 국가균형발전과 지방분권을 함께 이뤄내기 위해서는 지역성장의 거점이 되는 도시의 위상을 재정립하고 차별받았던 예산과 권한을 확대해야 한다는 것이다.

전주의 경우 전북의 모든 행정기능 집적화 된 공공서비스 중심 도시다. 전북의 중앙에 자리해 교통연계도 원활하다. 전주에 소재한 공공기관 수도 광역시(284개)와 비슷한 수준이다. 수도권의 인구 100만 이상 대도시(고양,용인,수원,창원)보다 광역거점으로서의 기능이 명확한 것이다. 단순 인구의 높고 낮음으로만 따져 특례시 지정을 해서는 안된다는 이유다.

특례시 지정은 어느 한 도시의 발전뿐만이 아닌 권역전체의 동반성장을 이끌어 내는 것이 본래 취지다.

전주는 광역시 수준의 행정수요를 감당하고 있지만, 국가차원의 지원과 예산배정은 그렇지 못하다. 전주 시민 1인당 총 세입 기준이 광역시와 200만 원 이상 차이가 나는 등 재정 문제가 심각하다. 광역시도 아닌 지역거점도시는 지방세 측면으로는 광역시에 불리하고 교부세 측면에서는 군단위에 불리하여 1인당 세수는 가장 적게 되는 모순이 발생하고 있다. 전주시를 비롯한 특례시 후보도시들은 이 재정불균형을 특례시를 통해 바로잡을 수 있다고 판단하고 있다.

반면 특례시가 지정되면 특정도시 인구 집중현상이 더 가속화될 것이란 우려도 있다. 실제 청주를 제외한 충북 내 자치단체와 충북도는 지역 내 균형발전을 저해한다는 이유로 특례시 반대를 공식화했다.

특례의 실효성도 문제로 거론된다. 현재도 인구 50만 이상 도시는 23개 법령 76개 특례 사무를 처리하고 있고, 인구 100만 이상 도시는 지방연구원 설립·운영 등 12개 법령 14개 특례 사무를 추가 처리할 수 있다. 논란이 시발점이 된 재정특례는 지방재정법 29조에 따라 시·군조정교부금 확보비율이 이미 상 시행되고 있어 특례시로 지정된다고 해도 조정 교부금이 늘어나지 않을 것이란 분석이다.

△지방자치법 전부 개정안에 특례시 조항 ‘포함’VS‘삭제·분리‘

-포함 측

송양호 전북대 교수
송양호 전북대 교수

특례시 관련 조항을 원안대로 정부 입법안에 포함해야한다는 측은 “특례시 관련 조항이 광역중심 배분으로 누적됐던 국가불균형을 바로잡을 지방자치법 개정안의 핵심 사안”이라고 강조한다.

일각에서 제기하는 특례시 남발·광역 자치단체 재정권한 축소 등의 우려는 법안 통과 후 시행령·규칙 제정을 통해 지정 조건·권한 배분 기준을 정하면 해결할 수 있는 사안으로, 특례시 지정 조항과 법안간‘분리’의 문제가 아니라 추후 법안 내‘구체화’해야 할 과제라는 분석이다.

특례시 필요성이 제기된 데에는 그간 광역시 유무에 따라 권역간 발전 불균형이 심화돼와서다.

국가예산과 국가공모 등 전략사업, 혁신도시 조성, 예타면제 사업 등 예산과 지원이 광역시·도별로 배분되면서, 1986년 광주가 광역시가 된 직후 전주시간 예산규모 차이가 230억 원에 불과했지만 현재는 격차가 약 4조원에 달할 정도로 벌어진 것 등이 그 예다. 이에 광역시가 아닌 기초자치단체 지위에서도 광역시 수준의 자치권한을 부여해 행정수요를 적극적으로 대응하는 특례 권한 부여가 요구되고 있다.

송양호 전북대 법학전문대학원 교수는 “특례시와 광역시는 옥상옥 관계가 아니라 전체 행정 파이를 키우는 것이다. 광역시로도 부족해 대구·경북, 광주·전남 등 광역지자체간 메가시티급 통합·초광역도시 추진으로 행정력을 키우는 상황에서 전북에선 당장의 특례시 지정조차 좌초된다면 지방불균형은 가속화될 것”이라며, “특례시 지정 조항이 국회 통과된다고 자동 특례시 지정되는 것이 아니고, 시행령을 구체화하고 이에 근거해 내년에 지정해도 된다. 하지만 조항 자체를 없애버리면 토대를 다시 만들어야 하는 상황이 오고, 결국 지역균형발전을 위한 행정개편은 요원해질 것”이라고 강조했다.

-삭제 측

김수연시도지사협의회 제도분권 부장
김수연시도지사협의회 제도분권 부장

지방자치법 전부 개정안에 특례시 조항인 195조를 삭제 또는 분리해야한다는 논리의 핵심은 특례시 논의가 지방자치법 통과에 가장 큰 장애요인이라는 것이다.

지금의 지방자치법 개정안이 통과된다면 30년 만에 지방자치법이 전면 개정되는 것으로 광역자치단체장들은 통과 이후 진짜 지방분권 시대를 열 것이라 기대하고 있다.

정부에서 발의한 지방자치법 전부개정안은 정부개헌안에서 강조되었던 자치분권의 정신과 방향성이 그대로 `자치분권 종합계획’에 반영되고, 이를 지방자치법 전부개정안을 통해 구체화했다. 또 법안이 통과되면 주민참여권 보장과 주민참여제도의 활성화, 자치단체 자치권 확대와 자치정부 인정, 자율성 강화에 상응하는 투명성·책임성 확보가 이뤄질 것으로 분석하고 있다.

그런데 이 법안에 특례시 관련 조항이 포함되면서 지역 간 분쟁으로 번졌다는 게 시도지사협의회의 입장이다. 각 지역구 국회의원들이 발의한 특례시법은 11개로 각 지역의 이익만을 대변하면서 혼란이 초래됐다.

이 때문에 195조에 근거를 남기되 중요한 사안은 지방분권법이나 별도의 법에 담아 따로 처리하라는 주장이다.

김수연시도지사협의회 제도분권 부장(법학박사)은 “자칫 지방자치법 전부 개정안이 특례시 분쟁이 휘말린다면 법안 통과의 골든타임을 놓칠 우려가 높다”며“지방자치의 궁극적인 목적은 특례시가 아니라 전 국토가 고르게 잘 사는 것으로 대승적 차원에서 특례시 규정의 조정이 필요하고 이는 지방자치법과 별도로 논의해야한다”고 말했다.

/김윤정·김보현 기자



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ㅇㄹㅇㄹ 2020-10-15 09:36:05
전북은 서서히 죽고 있다 호남에 매몰되어.
불에 끓고 있는 냄비안 개구리 마냥.
전북독자권역 지켜내려면 전주특례시 반드시 해야한다.
구심점이 없으면 사라질 수 밖에.
광주와 대전이 댕기는 힘이 크다.
전북은 호남 냄비밖으로 나와 춥더라도 당분간 버텨내야 한다
이 역할 누구 할까
단체장 국개가 총대 매야돼
눈치보지 말고 도민만 바라보자

전주 2020-10-14 22:44:49
국가 전체적으론 균형발전이 필요하지만
전라북도 같이 도세가 약한곳에선 중심도시인
전주 위주로 성장시켜 대전광주같은 대도시에
버금가게 만들어 경쟁력을 키워야한다고 생각한다.
지금 전주도 전주 독식이 아니다.
300만 부산, 100만 /창원 250만 대구, 50만 포항
80만 청주, 20만 충주 /140만 광주, 30만 목포+무안
얘네들에 비하면 75만 전주+완주에 28만 익산은
양호한 편이다.
우선 전주부터 키우고 타지역 대도시급으로
성장하면 그때부터 익산과 군산을 키우는게
맞다고 생각한다.

ㅇㅇ 2020-10-14 22:04:15
특례시 특례시 지겹다 하지말고 그냥 지금처럼 살자 전주하나 살리고 나머지 다 죽이냐
안그래도 몰빵 전주 짜증나구만