새만금사업 초기에는 내부개발 논의 자체가 금기시됐다. 농지확보를 목적으로 시작된 새만금 사업에서 내부토지이용계획 변경을 내용으로 한 내부개발 논의는 환경단체의 새만금사업 중단 요구 등으로 인해 어렵사리 추진되고 있는 새만금 사업 자체를 위협하는 요인될 수 있기 때문이었다. 그러나 쌀 자급률 100%(2000년 102.9%, 2005년 101.7%) 이상 달성과 이웃 중국의 급부상 등 사회·경제적 여건 변화로 농지조성 위주의 내부토지이용계획 변경의 필요성이 높아지면서 내부개발 논의는 갈수록 확산됐다. 내부개발 논의는 전북도 주도로 진행됐고, 결국 정부를 움직여 토지이용계획 변경을 이끌어냈다. 초기 100% 농업용지 개발구상은 2007년 4월 3일 농업용지 비율이 72%(산업·관광 등 28%)로, 2010년 1월 28일에는 농업용지 비율이 30%(산업.관광용지 등 비농업용지 70%)로 변경됐다.
△금기시된 내부개발 논의= 새만금 토지이용계획변경 논의는 1991년 11월 새만금 사업이 착수된 직후인 1994년으로 거슬러 올라간다.
당초 전체 개발용지(2만8300ha) 가운데 97%(2만7500㏊)를 농수산단지, 3%(800㏊)를 복합산업단지로 구상했던 농림부는 1994년 4월 농수산단지를 63%(1만7900㏊)로 줄이고 복합산업단지를 37%(1만400㏊)로 늘리는 것을 골자로 하는 1차 변경안을 추진했다.
이에 전북도는 1997년 산업연구원에 의뢰해 내부개발 용역을 실시했다. 도는 용역결과를 바탕으로 복합산업단지의 비율을 53%까지 높여줄 것을 농림부와 해수부, 건교부에 요청했다.
그러나 이 같은 전북도의 움직임은 오히려 역풍을 맞았다. 환경오염을 우려한 환경단체의 반발을 샀고, 1998년에는 감사원의 특별감사에서 ‘보상업무만을 위임받은 전북도가 내부개발연구용역을 실시한 것은 잘못’이라는 지적을 받았다. 급기야 1998년 전북을 방문한 농림부장관이 ‘농림부는 농지목적 이외의 토지이용 방안을 전혀 고려한 적이 없다’고 밝히면서 더 이상 진전되지 못했다.
특히 수질 논란으로 새만금 사업이 중단되는 진통을 겪으면서 내부개발 논의는 금기시됐다.
△새만금 내부개발의 신구상= 오랜기간 동안 억눌려왔던 내부개발 논의는 2000년대에 들어서면서 다시 재개됐다.
2003년 2월 11일, 당선자 신분으로 전북을 방문한 노무현 대통령 당선자는 전북대에서 열린 인수위 주최 전북지역 토론회에서 “새만금보다 훨씬 넓은 면적에 대해 휴경보상을 하고 있는 상황에서 농지개발이라는 기본계획은 더이상 타당성이 없으므로 앞으로 새만금지역을 어떻게 활용할지 미래의 지역발전 전략에 맞춰 새로운 구상을 마련하는 게 바람직하다”는 입장을 밝혔다. 노 당선자는 앞선 2002년 11월 24일 선거직전의 전북방문 때 “새만금이 꿈의 땅이 되도록 환황해권의 중심지로 새롭게 구상해야 한다”며 ‘신구상 추진기획단’구성 계획을 발표했었다.
특히 노 당선자는 “새만금사업은 전북의 전략이 대단히 중요하다”며 “도민의 의견을 모아 좋은 방안을 마련하면 중앙정부가 적극적으로 밀어주겠다”고 새만금 미래구상을 전북도가 주체적으로 이끌어 나갈 것을 주문했다.
이에 전북도는 곧바로 후속조치에 나섰다. 당시 강현욱 전북도지사는 다음날인 2월 12일 “새만금 내부개발에 대한 전북도의 안을 만드는데 우선적으로 역점을 두겠다”며 내부개발 논의를 공론화할 것임을 밝혔다. 이후 내부개발 논의는 전북도가 주도해 나가면서 다양한 방안들이 제시됐다.
△내부개발·종합실천계획 마련=논의단계에 머물던 새만금 내부개발 구상은 방조제 공사가 끝난 이듬해인 2007년부터 구체화됐다.
정부는 2007년 4월 3일 농지 위주의 개발에서 산업용지를 일부 포함시키는 ‘새만금 내부토지개발 기본구상안’을 발표했다. 이 구상은 새만금 토지이용의 밑그림이 처음으로 마련된 것으로, 개발가능한 전체 2만8300ha 가운데 농업용지 비율을 71.6%로 줄어들었다. 반면 산업 및 관광용지 등 비농업용지는 28.4%로 늘었다.
초기 개발구상이 변화되기 시작한 것으로, 1년 후인 2008년에는 그 비율이 역전됐다.
2008년 2월 이명박 대통령 당선자는 인수위에서 새만금을 ‘동북아 경제중심지’로 개발하겠다는 계획을 발표했고, 정부는 그해 10월 21일 농지와 기타용지 비율을 3:7로 바꾼 새로운 개발구상인 ‘새만금 내부토지개발 기본구상 변경(안)’을 확정했다. 이로인해 새만금 개발방향이 농지 위주 개발에서 복합용도 위주의 개발로 전환됐다.
이어 2010년 1월 28일에는 포괄적 토지이용구상 수준인 기본구상 변경(안)을 구체화하고 보완한 ‘새만금 내부개발 기본구상 및 종합실천계획’(이하 종합실천계획)이 마련됐다. 이 계획은 ‘새만금특별법’에 근거한 최초의 법정계획이었다.
● ['새만금 토지이용 구상' 어떻게 마련했나] 국제공모 통해 미국·영국대학 작품 선정
새만금 내부개발 논의를 주도한 전북도는 한발 더 나아가 새만금 종합실천계획의 토지이용구상까지 추진했다.
도는 2007년 9월부터 2008년 8월까지 ‘새만금 종합개발구상 국제공모’를 실시했다. 창의적인 아이디어를 접목한 글로벌 수준의 개발계획을 수립해 새만금을 세계적인 브랜드로 육성하기 위함이 국제공모를 실시한 배경이었다.
국제공모에는 도시건축과 경제학 분야의 세계적인 전문가들로 구성된 7개 팀이 참여했다. 국제공모 출품작들은 내부토지이용 기본구상의 연구범위를 뛰어넘는 창의적 구상이라는 평가를 받았다.
선정결과, 미국의 MIT와 콜럼비아 대학, 영국의 런던 메트로폴리탄 대학 등 3개 대학의 작품이 당선됐다.
전북도는 출품작 7편 모두를 정부에 제출, 내부토지개발 기본구상은 물론 향후 용도별 기본계획·실시계획 등 각 단계별 개발계획 수립과정에서 정책적으로 활용하도록 건의했다. 정부는 이를 수용, 이를 바탕으로 새만금 종합실천계획의 토지이용구상을 확정했다. 현재 일반 국민들이 자주 접하는 새만금 종합실천계획의 토지이용구상은 전북도의 국제공모에서 마련된 것이다.