대한민국 헌법 제7조 제1항은 “공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며…” 라고 되어 있다. 공무원의 정치적 중립성을 강조하기 위한 조문이다. 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고…”라고 되어 있다. 지방자치에 관한 근거 조문이다. 헌법 규정 취지와는 조금 다르긴 하지만, 시각을 달리해서 두 조문을 중앙과 지방의 ‘협력’ 관점에서 해석해 보기로 하자. 키워드는 공무원, 국민, 주민, 봉사자 등이다.
중앙부처의 고객은 ‘국민’이고, 지자체의 고객은 ‘주민’이다. 그래서 중앙부처 공무원은 ‘국민’을 위한 봉사자이고, 지자체 공무원은 ‘주민’을 위한 봉사자다. 국민은 추상적이고, 주민은 구체적이다. 추상적인 국민을 대상으로 정책을 추진하는 중앙부처 공무원은 보편적인 접근을 먼저하는 반면, 구체적인 주민에게 서비스하는 지자체 공무원은 현장 중심적이다. 국민의 봉사자들은 그들이 설계하는 정책과 제도의 파급력이 국민 전체와 지자체에 매우 크다는 것을 잘 알기에 보다 신중하고 엄격하다. 주민의 봉사자들의 행정서비스는 주민들이 일상 생활 속에서 바로 느끼기 때문에 보다 임기응변적이고 창의적이다.
우리 헌법은 ‘국민주권’을 천명하고 있다. 자치분권의 관점에서는 국민주권은 ‘주민주권’이다. 국민주권에서는 국민이 국가의 주인이고, 주민주권에서는 주민이 지역의 주인이다. 주민은 지방의 이익과 견해가 우선이라는 지방주의나 공동체주의에 기초한다. 주민은 자치분권이 활성화될수록 지역의 주인으로서 핵심적 역할을 한다. 국민은 주로 대의제 민주주의를 통해 간접적으로 참여하지만, 주민은 직접 참여의 기회가 국민에 비해 많다. 주민투표, 주민소환, 주민참여예산 등등. 국민은 국가 운영 체제나 사회적 가치 등 국가적 사안에 관심이 많다면, 주민은 일상의 삶과 관련된 사항에 관심이 많다. 그래서 지방자치는 생활자치이다.
지방자치가 시작된 지 30년이 지났다. 자치분권이 확대되어 오면서 국민을 위한 봉사자들과 주민을 위한 봉사자들의 협력적 거버넌스가 더욱 중요해지고 있다. 각 정책 주체들이 가지고 있는 장점을 살리면서 서로 협력이 활발해질수록 서비스 수혜자인 국민과 주민들은 더욱 더 행복해진다. 코로나19가 국민들에게 많은 고통을 주고 있지만, 빠른 일상 회복을 위해 중앙과 지방이 긴밀하게 협업을 하고 있다. 국무총리·장관들과 시도지사 등이 거의 매일 중앙재난안전대책본부 회의를 통해 지혜를 모으고 있다. 협력적 거버넌스의 중요성을 확인하는 모습을 우리는 매일 보고 있는 것이다. 해외에서 호평을 받고있는 K-방역은 국민의 봉사자들과 주민의 봉사자들의 합작품이다.
국민의 봉사자들과 주민을 위한 봉사자들의 협력적 거버넌스가 이제는 제도화된다. 지난 6월 중앙지방협력회의법이 국회를 통과함에 따라 ‘중앙지방협력회의’가 2022년 1월부터 정례적으로 개최된다. 중앙지방협력회의는 대통령이 의장이 되고, 각 부처 장관과 시도지사들이 한 자리에 모여 중앙과 지방의 현안을 서로 공유·협력하는 자리가 될 것이다. 중앙과 지방이 서로 소통할 수 있는 플랫홈이 만들어 지는 것이고, 제2 국무회의와 같이 운영될 것이다. 이렇게 제도화된 중앙지방협력회의가 국민을 위한 봉사자들과 주민을 위한 봉사자들의 연대와 협력의 장이 되기를 간절히 기대해 본다. /행정안전부 지방행정정책관 최병관