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지역특성사업 활성화·주민참여 기회 확대 / 일부 단체장 비리 연루·선심성 행정 '부작용' / 열악한 재정·조직 등 해결해야 할 문제 많아

지방자치는 1952년 4월 시·도·읍·면 의회선거가 실시되면서 도입됐으나, 1961년 5·16에 의해 전면 폐지됐다. 이어 30년만인 1991년 부활돼 지방의회가 구성된데 이어 1995년 6월 27일 제1회 전국동시 지방선거를 통해 민선 단체장이 선출되면서 온전한 지방자치 체계를 갖췄다. 올해로 20년을 맞고 있는 민선 자치는 시행착오를 겪었지만 지역특성화 사업 추진, 행정서비스 수준향상, 주민참여 기회 확대, 지역문화 활성화 가능성 등 적잖은 성과를 거뒀다. 그러나 아직은 미완이다. 여전히 지방은 중앙에 예속돼 있다. 자치권에 대한 보장 미흡과 열악한 지방재정 등 실질적 민선 자치를 구현하기에는 어려운 실정이다.

 

△민선 1·2기

 

민선 자치의 기틀을 다진 시기로, 중앙집권적 통치구조에서 벗어나 주민자치를 위한 다양한 정책과 제도들이 시도됐다. 행정에서는 책임경영행정제, 인사 드래프트제, 외부평가제 등 자치행정 제도가 도입됐고, 환경보전중장기계획과 문화예술발전중장기계획, 권역별 관광개발계획이 수립되는 등 주민의 삶의 질 향상을 위한 문화·복지·환경에 정책이 추진됐다.

 

지역개발에서는 전주권 신공항 건설과 무주∼대구간 고속도로건설 등 현재도 진행되고 있는 대형사업이 민선 1기때 기획됐다. 민선 2기 때는 전주·군장 광역권 지정과 호남고속철, 새만금∼전주∼광양간 고속도로 등이 제4차 국토종합계획(2000년∼2020년)에 반영되는 등 지역발전의 미래 청사진이 그려졌다.

 

반면 단체장이 비리 등에 연루돼 임기를 못채우고 도중하차하는 사례가 잇따랐다.

 

1996년 6월 이창승 전주시장이 입찰방해 혐의로 구속됐다가 자진 사퇴했고, 이어 2년후인 1998년 5월에는 강수원 부안군수가 공무원들의 군의회 난입봉쇄 사건과 관련, 실형을 선고받았다. 이후 민선 5기까지 16명의 단체장이 비리연루와 선거법 및 각종 법률 위반 등으로 사법처리되면서 민선 자치가 위기를 맞기도 했다.

 

△민선 3·4기

 

앞서 7년간의 민선 자치를 경험한 자치단체들은 지역 색깔찾기에 나섰다. 3기가 시작되자 마자 지역경제 활성화와 행정서비스 질 제고, 현안사업 효율적 추진 등을 목표로 한 조직개편을 경쟁적으로 단행했다. 이 시기에 지역현안과 특성에 맞춘 부서가 잇따라 신설됐다.

 

그러나 단체장들의 재선을 의식한 전시성·선심성 사업이 빈발, 논란이 됐다. 특히 1995년 이전에는 1216개였던 경로당이 1996년부터 10년 사이에 2110개가 새로 설치돼 경로당 행정이라는 비판이 나오기도 했다.

 

4기때는 기업유치와 일자리창출이 주된 이슈였다. 2006년부터 시작된 기업유치는 2006년 46개, 2007년 178개, 2008년 101개 등 2014년 말까지 835개가 유치됐다.

 

현안사업을 둘러싼 지역·주민간 갈등이 극심한 가운데 2006년 도내에서는 처음으로 전주시에서 주민감사청구가 실시되는 등 행정에 대한 주민참여가 첫 발을 내디뎠다. 2011년엔 주민이 직접 참여하는 주민예산참여제 도입으로 이어졌다.

 

지역사업으로 시작됐던 국가식품클러스터가 국가사업으로 채택됐고, 지역혁신사례였던 탄소산업이 미래 국가성장동력으로 부상하는 등 지역 역량도 향상됐다.

 

△민선 5·6기

 

민선 이후 자치단체별로 시행했던 특화사업이 가시화됐다. 고창 복분자, 임실 치즈, 장수 사과와 한우, 진안 홍삼, 순창 장류산업 등이 지역의 간판산업이 됐다. 더불어 현대중공업과 두산인프라코어가 2010년 공장을 가동하는 등 유치기업의 생산활동이 본격화됐다. OCI도 생산규모를 1500톤에서 2만7000톤으로 확대하는 등 기업유치의 효과로 업체 수와 종사자 수, 출하액, 부가가치 등의 경제지표가 호전됐다.

 

자치단체의 외형도 크게 확대됐다. 전북도의 2015년 예산규모가 처음으로 5조 원을 넘어섰다. 1995년(9986억 원)에 비해 5배 이상 늘어난 규모다.

 

그러나 외형확대와는 달리 내부 살림은 곤궁해졌다. 도내 14개 자치단체 중 10곳이 자체수입으로 공무원 인건비도 해결하지 못할 정도로 재정상황이 열악했다. 자치단체의 자주재원이 차지하는 비율인 전북의 평균 재정자립도는 지난 1995년 30.1%에서 2015년에는 22.1%로, 20년동안 8%p가 떨어졌다.

 

이는 자치단체의 비효율적 예산집행과 함께 국세에 편중된 세원구조 및 국가사무의 지방이양으로 복지·안전 등의 재정수요가 급증했음에도 이에 대한 세입을 자치단체에 넘겨주지 않고 있는 게 주된 요인으로 꼽히고 있다. 열악한 지방재정은 민선 자치 20년의 최대 걸림돌이 되면서 현안으로 떠올랐다.

 

△무늬만 민선 자치

민선 자치가 시행된 지 20년이 됐지만, 지방재정·조직 등의 실질적인 권한은 여전히 중앙정부의 통제아래 놓여 있다. 이로 인해 자치단체가 중앙정부의 지방행정청으로 전락하고 있다는 우려의 목소리가 곳곳에서 나오고 있다.

 

1999년부터 지방분권이 추진됐지만, 현재 중앙과 지방의 사무비율은 ‘72%대 28%’로, 이전과 별반 차이가 없다. 지난 13년간 지방이양이 확정된 국가사무(3101건) 가운데 이양이 완료된 사무는 1982건(64%)에 불과하는 등 지방분권에 대한 중앙 정치권 및 공무원들의 인식부족과 기득권의식으로 지방이양이 지지부진한 상황이다. 더구나 국가사무가 지방으로 이양됐음에도 그에 상응하는 재정과 인력이 수반되지 않아 지방이 그 부담을 고스란히 떠안는 상황마저 벌어지고 있다.

 

또한 국세와 지방세 비율은 8대 2로, 세원이 국가에 편중되면서 지방세 수입이 적은 자치단체의 국고보조금 등 이전재원 의존도가 높은 상황이다. 지방세의 종목과 세율도 법률로 정해져 있어 자치단체가 세출과 세입을 자율적으로 조정할 수도 없다.

 

이 같은 연유로 현행 민선 자치는 ‘2할 자치’라는 말이 나오고 있다.

 

여기에 행정기구와 지방공무원 수를 늘릴 때는 중앙의 승인을 받아야 하는 등 가장 기본적인 자치권인 자치조직권도 통제받는 실정으로, 지역정치를 중앙정치에 예속화시키는 ‘자치단체장 정당공천제’등과 함께 향후 실질적 민선 자치 실현을 위해 해결해야 할 과제로 남겨졌다.