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1952년4월 시·읍·면의원 첫 선거서 2128명 선출…5·16이후 30년간 중단, 91년 부활

우리나라 첫 지방자치제도는 1952년 4월25일 시·읍·면의원 선거를 시작으로 출범했다. 하지만 9년 만인 1961년 5.16 군사 쿠데타 이후 중단됐고, 현재의 지방자치제도는 1991년 지방의원 선거 및 1995년 지방자치단체장 선거로 부활했다. 1995년부터 4대 선거(광역단체장, 광역의원, 기초단체장, 기초의원)를 동시에 실시했으며, 선거주기 조절을 위해 제1회 전국동시지방선거 당선자에 한해 임기를 3년으로 정했다.

 

▲ 의사당 없어 학교 강당 사용

 

1952년 4월25일 실시된 시의원(전주·군산·이리) 선거에서 61명(무소속 27명), 6개 읍의원 선거에서 91명(무소속 49명), 161개 면의원 선거에서 1976명(무소속 1299명)이 선출됐다. 이어 5월5일 기초의회가 개원했지만, 대부분 의사당이 없어 학교 강당을 사용했다.

 

이어 5월10일 실시된 도의원(정원 46명) 선거는 빨치산 출몰 등으로 치안상태가 좋지 않은 남원, 정읍, 순창, 완주 등 4개 지역이 제외된 채 실시됐으며, 13개 시군에서 전주 이주상·이양호 씨 등 32명이 선출됐다. 초대 도의회는 곧바로 정부에 쌀 특배(特配)를 건의, 3만석을 특배받는 등 의욕적으로 출발했다.

 

그러나 전시상황에서 출범한 사상 첫 풀뿌리 민주주의는 많은 문제점을 낳았다. 씨족간 파쟁과 주민간 감정대립, 부정행위, 이권·인사청탁 등 부작용이 많았고, 자치단체장과 의회의 다툼은 장에 대한 불신임 결의와 의회 해산으로 이어졌다. 1952년 5월5일 이후 3년간 시·읍·면장의 사직 및 해직 건수가 1168건에 달했고, 의회 해산도 18건이었다. 의회에서 선출되는 단체장의 전문성 결여도 큰 문제였다.

 

이에 1956년 2월과 7월 두차례에 거쳐 지방자치법이 대폭 개정됐다. 이 때 의원과 단체장 임기는 4년에서 3년으로 줄였다. 다만 법 개정 이전에 선출된 단체장 임기는 보장했다.

 

개정 지방자치법에 의해 1956년 8월8일 시·읍·면의원 선거와 제1회 시·읍·면장 선거가 치러졌다.

 

이 때 시의원 46명, 읍의원 92명, 면의원 1788명이 당선됐다. 단체장 선거에서는 시장 정원 3명 중 2명, 읍장 8명 중 2명, 면장 166명 중 43명만 선출했다. 이는 기존 단체장의 잔여임기 보장 때문이었다. 전주시의 첫 주민 직선 시장에는 안진길 씨가 선출됐고, 군산 시장은 안승호, 이리시장은 이영택 씨가 당선했다.

 

1956년 8월13일 실시된 제2대 도의원 선거에서는 168명이 입후보, 4명이 무투표 당선하는 등 모두 44명이 선출됐다.

 

▲ 군사쿠데타 이후 중앙집권체제

 

이렇게 출발한 지방자치제는 1961년 5.16군사쿠데타 이후 중단되고 강력한 중앙집권 체제로 전환됐다. 지방의회는 사라졌고, 단체장은 임명제가 됐다. 그러나 경제가 부흥하고, 민주화가 꽃을 피우면서 지방자치제도가 부활했다. 1991년 3월26일 기초의원 선거와 6월21일 광역의원 선거를 통해 지방의회가 중단 30년만에 다시 출범했다. 이어 1995년 제1회 동시지방선거부터 광역 및 기초단체장까지 주민이 직접 선출, 명실상부한 지방자치시대가 열렸다.

 

지방의원의 경우 월급여를 받는 유급제가 아닌 무보수 명예직으로 출발했으나, 2000년대 들어 지방의원의 유급화를 통해 의회의 집행부 견제기능을 강화하고, 특히 지방의원의 전문성을 높여 의회 및 의원 자질을 향상시켜야 한다는 여론이 형성됐다. 결국 2006년 7월1일부터 유급제가 실시됐고, 당시 제8대 도의회 의원들의 연봉은 4068만원으로 책정됐다. 전국 평균은 4684만원이었고, 16개 시·도의회 중 전남도의회가 3,960만원으로 가장 낮았다. 도내 시군의회 의원 연봉은 2000∼3000만원대로 책정됐고, 교육위원 연봉은 3900만원으로 책정됐다.

 

지방의원 유급제는 겸직금지 논란도 불러일으켰다. 무보수 명예직이 아닌 유급제 의원인 만큼 겸직을 금지하고, 지방의원이 직무와 이해관계가 있는 해당 상임위에 참여할 수 없도록 하자는 것.

 

그러나 지방의원 유급제에도 불구, 선거 생리상 단체장 및 국회의원 선거와 긴밀하게 유착되면서 전문성보다는 정치적 노림수가 강한 인물이 선출되는 등 많은 문제점도 나타났다.

 

▲ 60년간 도지사 30명

 

전라북도 초대 도지사는 무주 출신의 제헌국회의원 신현돈 지사(1948년 9월10일∼1949년 8월19일)였다. 신 지사는 좌우이념대립과 여순반란사건 등으로 혼란했던 지역사회를 안정시키고, 귀환동포 구호 등에 노력했다. 이어 2대 지사로 부임한 장현식 지사는 불과 4개월 만에 물러났는데, 6.25때 납치돼 생사가 불명했다.

 

3대 김가전 지사는 전주신흥학교 교사와 북중학교 교장을 지낸 인물로 청렴하고 일하는 지사상을 정립한 인물로 평가된다. 재임중 6.25 전쟁이 터져 어렵게 도정을 이끌었고, 전쟁과 부정부패, 구호 등 쌓이는 도정 현안처리에 피로가 겹쳐 1951년 10월5일 순직했다. 전북도정 첫 도장(道葬)으로 진행된 그의 장례행렬에는 10만 인파가 몰렸다고 한다.

 

황인성, 조철권 지사 등에 이어 1994년 9월24일 취임한 28대 조남조 지사는 1995년 6월30일까지 재임한 마지막 '임명직 도지사'로 기록됐다. 첫 민선 도지사는 황색돌풍을 일으키며 홀연히 등장한 제29대 유종근 지사였다. 김대중 전 대통령의 측근이었던 유 지사는 재선에 성공하며 첫 연임 도지사 기록도 세웠다. 재임 말기에 대통령 선거 민주당후보 경선에 출마하며 정치적 야심을 불태웠지만, 검찰의 공적자금 비리수사망에 걸려 5년간의 옥고를 치렀다. 제31대 강현욱 지사(2002∼2006)는 새만금지사를 자처하며 새만금 방조제가 흔들릴 때마다 도민의 힘을 응집했고, 제32대 김완주 지사(2006∼2010.6)는 방조제 완공 및 새만금특별법 등 결실을 이뤄냈다.

 

▲ 최규호 첫 주민직선 교육감

 

1949년 12월31일 교육법 제정으로 교육위원회 설치 근거가 마련됐고, 1952년 4월23일 시행령 제정으로 시·군단위 교육자치가 실시됐다. 61년 5.16군사쿠데타로 기능이 정지됐고, 63년 11월1일 교육법 개정으로 교육자치제가 실시됐다. 시·군에는 교육장, 시·도단위에는 집행기관인 교육위원회가 설치됐다.

 

1964년 1월1일 전라북도 교육위원회가 설치된 후 1대 김용환 교육감이 1964년 2월4일 취임했다. 이후 시·도 광역 교육자치제가 실시됨에 따라 1991년 3월26일 의결 기관인 전라북도교육위원회와 집행기관인 전라북도교육청이 발족, 지금에 이른다.

 

관선 마지막 교육감은 홍태표 교육감, 민선 첫 교육감은 1992년 교육위원들이 선출한 임승래 교육감이다. 4년 후 1996년 8월18일 제2대 민선교육감으로 염규윤 교육감이 취임했으나, 선거 과정에서 교육위원들의 표를 금품으로 매수한 혐의로 구속기소되면서 취임 5개월만인 1997년 2월3일 퇴임했다. 문용주 교육감이 재선한 2000년 7월 민선4대교육감 선거부터는 학교운영위원들이 교육감을 선출했고, 주민직선제가 처음 적용된 2008년 7월 제15대 교육감(민선 6대) 선거에서 재선에 성공한 최규호 교육감은 첫 주민직선 교육감으로 기록됐다.

 

1991년의 제1기와 1995년의 제2기 교육위원들은 시·군·구 의회의 추천을 바탕으로 시·도의회에서 선출했다. 그러나 1998년 제3기부터는 학교운영위원들이 교육위원 투표권을 가졌다.

 

그러나 2006년 12월 '지방교육자치에 관한 법률' 개정안이 국회를 통과함에 따라 과거 학교운영위원들에 의한 간선제 방식으로 선거구별로 2∼3인을 뽑던 중선거구제(전북 9명)가 폐지됐다. 대신 주민직선에 의해 선거구별로 1인의 교육의원을 선출하는 제도로 변경됐다. 6월2일 치러지는 제5회 전국동시지방선거에서 선출되는 교육의원(전북 5명)은 그 첫 사례이며, 교육의원 제도는 이번이 마지막이다.