지방소멸 막으려면···“소수 도시 자원 집약”

한국개발연구원 ‘수도권 집중은 왜 계속되는가’ 보고서 발간
보고서 “비수도권 공간 구조를 대도시 위주로 개편해야”

최근 정부가 광역 대도시권으로의 행정구역 재편을 추진하고 있다. 이런 가운데 지방소멸을 막기 위해 소수도시에 자원을 집약해야 한다는 연구 결과가 나와 관심을 끌고 있다.

한국개발연구원(KDI)은 20일 ‘수도권 집중은 왜 계속되는가: 인구분포 결정요인과 공간정책 함의’ 보고서를 발간했다. 보고서는 수도권 집중 완화가 공간정책의 가장 큰 목적이라면, 비수도권 공간구조를 선제적으로 대도시 위주로 재편하는 것이 가장 유효할 수 있다고 분석했다. 집적경제를 효율적으로 활용하는 관점에서 비수도권 대도시·산업도시의 생산성을 끌어올리면 수도권 일극집중의 심화를 피하면서도 국민경제 후생을 증진시킬 수 있다는 것이다.

보고서는 도시에 인구가 모이는 핵심 요인을 생산성과 쾌적도 두 가지로 제시했다. 생산성이 높은 도시는 더 높은 임금을 지불하고 더 많은 일자리를 제공해 사람을 끌어들인다는 설명이다. 또한 모든 도시는 고유의 생산성, 쾌적도, 인구수용비용을 갖고 있으며, 이에 따라 도시 규모가 결정된다고 봤다. 생산성이 높은 도시는 높은 임금으로 인구를 증가시킬 수 있고, 쾌적한 도시는 같은 임금 수준에서도 거주 수요가 늘어 상대적으로 임금이 낮아도 인구가 증가할 수 있다는 분석이다. 인구수용비용은 통근시간, 주거비 등 혼잡도 증가에 따라 도시의 편익이 감소하는 정도를 뜻한다.

보고서에 따르면 2005년 기준 수도권의 인구수용비용은 전국 평균 대비 62% 수준에 불과했다. 반면 비수도권의 인구수용비용은 134.8%로, 수도권의 인구수용비용이 비수도권의 절반 수준이었다.

이에 따라 2005~2019년 전국 161개 시·군 자료를 분석한 결과, 같은 기간 수도권의 생산성 상대우위 강화가 수도권 인구비중 상승을 주도한 것으로 나타났다. 수도권 생산성 증가와 비수도권 산업도시 생산성 감소가 지역을 넘어 전국적 공간구조 변화를 촉발했다는 것이다.

또한 2010년대 혁신도시와 세종시 건설은 인구수용비용을 낮춰 대상 도시의 성장을 유도했으나, 충분한 생산성 증가가 동반되지 않아 인구유입효과는 제한적이었다는 결론이 제시됐다.

보고서는 소도시 SOC 투자 방식의 효율성에 대해서도 문제를 제기했다. 소도시에 대한 SOC 투자는 비용이 편익을 초과할 가능성이 높다는 것이다. 보고서는 일본의 철도망이 막대한 유지비용과 인구 감소에 따른 수요 저조로 대규모 적자를 기록한 사례를 들며, 인구수용 비용이 지나치게 높은 소도시는 주민들이 권역 내 대도시나 근교로 이주할 때 발생하는 비용을 지원하는 방식이 장기적으로 더 효율적일 수 있다고 평가했다.

끝으로 보고서는 “공간적 자원배분이 효율화되기 위해서는 중앙정부의 조율이 필요하다”며 “지방정부들의 이해관계를 조정해 공간정책의 효율성을 담보해야 하고, 지방분권 등의 접근이 재정과 거버넌스, 나아가 자원배분의 비효율을 야기해 지역뿐 아니라 국민경제 성장을 저해할 가능성도 있다”고 지적했다.

김경수 기자