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군사정부 시절 전면 폐지되었던 지방자치제가 1995년 전국 동시 지방선거가 치러지며 전면적으로 부활하였다. 대한민국 헌법 제117조의 ‘지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다’고 규정하여 이제 국민들도 ‘우리 지역 살림을 맡을 담당자를 우리 손으로 뽑는다. 는 사실을 믿어 의심치 않는다. 하지만 지방자치가 전면적으로 실시된 지 23년 동안 우리나라 지방자치제가 실질적으로 발전해 왔는지에 대해서는 반문하지 않을 수 없다. 지방자치제가 지역 문제를 주민들이 직접 해결하는 데 있다고 본다면 실제 우리나라 지방자치제는 ‘주민’보다는 ‘자치단체’에 초점이 맞춰져 있다. 행정 주체는 중앙정부에서 지방정부로 바뀌었지만, 여전히 지방 정부는 한계가 명확하여 중앙 정부에 들러리를 서 있는 꼴이면서 주민 위에 군림하고 있다. ‘주민 참여’는 대단히 형식적이며 선언적인 수준에 머물러 있다.

지방자치제는 출발부터 경찰과 교육 자치에 대한 실시를 유보하여 반쪽으로 만들었고 재정 분권에 대한 논의는 거의 진전되지 못했다. 또한 ‘법령을 위반하지 않으면’이 아니라 ‘법령의 범위 안에서’라는 독소 조항으로 인해 중앙정부의 입법에 근거하지 않고는 조례나 규칙을 제정할 수 없다. 최근 전북의 인사청문제도 도입 논란과 서울과 성남시의 각종 수당과 관련한 중앙 정부와의 갈등에서 이를 여실히 보여주었다. 지방 자치는 지역적 특색에 맞는 자주적인 발전을 지속해야 하는데 현재의 지방자치는 지역적 특색을 원천적으로 실현할 수 없는 구조로 어느 지역이나 대동소이한 내용으로 천편일률적으로 자리 잡고 있다. 지방 자치가 중앙정부의 잣대에 갇혀 지역의 독자적이며 내생적인 발전을 전혀 할 수 없는 구조인 것이다. 지방자치의 발전을 위해서도 정당법과 선거법, 정치관계법 개정과 헌법 개정이 꼭 필요한 이유이다.

최근 수도권의 이상적인 부동산 투기와 천정부지로 치솟은 집값 문제도 결국은 지방 분권과 자치, 국토의 균형적 발전을 강화하지 않는 한 본질적으로 해결이 불가능한 문제이다. 수도권이 모든 것을 독점하고 있고 절대다수 비중을 차지하는 나라이기에 가능한 상황이기 때문이다.

교육자치의 상황을 살펴보면 더욱 참혹한 실정이다. 일반 자치에 완전히 편입된 것도 아니며 그렇다고 교육 자치가 체계를 갖추어 제대로 수행되고 있지도 못하는 반쪽으로 어정쩡한 상황이기 때문이다. 지방의회가 교육행정도 견제하는 통합 구조는 이전의 교육위원회가 독자적으로 구성된 시기보다 교육자치만 놓고 보면 후퇴해 있다. 이는 일반 자치에 편입을 전제로 한 과도기적 형태인데 이것이 지속되고 있는 것이 문제이다. 이러한 가운데 교육감은 도지사보다도 막강한 권한을 행사하고 풀뿌리 자치기구인 교육지원청은 있으나마나한 기관으로 전락하여 버렸다. 독립적인 교육 자치를 위해서는 교육 지원청의 장도 주민 직선으로 선출하고 시·군의회의 통제를 받아 지역교육행정의 교육감 독점 구조를 타파해야 한다. 지방자치 실시가 23년을 넘었지만 지방정부 또한 여전히 중앙정부와 마찬가지로 권위적이며 중앙집권적인 모습을 전혀 탈피하지 못하고 있다.

민주주의의 일반 원칙이 지켜지지 않고 행정 중심주의의 현행 법률의 맹점을 활용하면서 권위적 구조를 유지하고 있는 것이다. 여기에 권한은 적고 책임만 있는 의회는 행정의 들러리와 변죽만 울리는 수준으로 스스로 자괴감에 빠져 있는 상황이다. 동일·유사한 사건이 발생해도 예산과 인사권이 없는 힘없는 의회는 난타를 당하고 행정은 언론 위에 존재하기에 대부분 비껴가거나 외면하기 일쑤이다. 지방 자치의 활성화와 진정한 지방 자치를 위해서는 중앙정부의 권한 이양을 통한 지방 지치의 완결적 구조 확립도 중요하지만 동시에 지방자치 내부의 행정과 의회, 주민참여 구조 확립을 비롯한 다양한 권한 분산과 민주주의를 확립해야만 가능하다는 사실이다. 민주주의가 힘이다. 스스로 먼저 변화해야만 중앙정부에 맞서 지역을 지켜내며 내재적 발전을 이룰 수 있다.