토의 민주주의

민의는 과연 제대로 정책에 반영되는가. 요즘 논란의 대상인 진주의료원 폐쇄와 경인 아라뱃길, 전주 종합경기장 개발 등은 자치단체가 일방적으로 정책을 결정한 대표 사례다. 일방적인 정책 결정은 정당성이 결여돼 갈등을 불러오기 마련이다. 창원·마산·진해 통합시와 새만금 관할을 둘러싼 군산·김제·부안은 자치단체 간 다툼이 일고 있는 표본이다.

전주 종합경기장 개발은 롯데쇼핑이 컨벤션센터와 야구장 등을 지어 주고 그 대가로 복합쇼핑몰과 아파트를 건설하도록 하는 사업이다. 자치단체가 돈이 없기 때문에 민간기업에 상업적 이익을 제공하고, 필요한 시설물 설치의 목적을 달성하려는 것이다. 김완주 도지사가 전주시장 당시 추진했고 송하진 전주시장이 집행하고 있다.

복합쇼핑몰은 대형마트 10개를 한꺼번에 짓는 규모와 비슷하고 연 1조원으로 추정되는 자금이 서울로 빨려 올라가 지역경제가 형해화될 것이라는 게 시민단체 주장이다. 중소 상인들이 반발하는 이유다. 구도심과 지역경제 살리기에 엄청난 돈을 쏟아붓고 있는 터에 다른 한편으로는 이에 역행하는 정책을 추진하고 있다. 문제는 정책결정 단계에서 시민 참여와 그 의견이 반영됐느냐 여부일 것이다.

도지사와 시장·군수 등 정치적 대표들이 의사결정을 거의 독점하는 대의 민주제는 한계가 따르기 마련이다. 시민참여가 제한되고 그런 정책은 정당성을 갖지 못하기 때문이다. 호·영남처럼 일당 지배 지역은 견제세력이 미미해 일방통행될 우려도 있다.

최근 한국정치학회 학술회의에서 오현철 전북대 교수는 "정책의 연속성과 신뢰도를 높이기 위해서는 정책 결정단계에서 시민들의 토의적 참여를 제도화할 필요가 있다."고 지적했다. 이른바 토의 민주주의를 제도화하면 정책에 대한 시민이해와 정당성을 확보할 수 있고 갈등도 해소된다는 것이다. 그럴 때 지방정치도 발전할 것이다. 토의에 부칠 정책과 참여 시민들의 규모를 정하고, 조례를 제정하면 가능한 사안이다.

토의 민주주의는 정치적 대표가 모든 걸 혼자 결정해도 정당한 것으로 비치는 대의 민주제의 잘못된 관행을 보완할 유력한 장치다. 그런데 이런 방식을 통하지 않고 독단으로 결정되는 정책들이 너무 많다. 단체장이 확장해 나가야 할 영역이고 의지에 달린 문제다.

이경재 수석논설위원