자치단체장 임기 해석 논란

“지방자치단체장은 3선만 가능하다”는 일반적 인식은 잘못된 것으로 4연임은 불가능하지만 연임하지 않을 경우 4선 이상도 가능한 것으로 나타나 단체장 임기 해석을 둘러싼 논란과 이에따른 파장이 예상되고 있다.

현행 지방자치법 제87조는 지방자치단체장의 임기에 대해 “지방자치단체의 장의 임기는 4년으로 하며, 지방자치단체의 장의 계속 재임은 3기에 한한다”고 규정하고 있다. 이같은 지방자치단체장의 임기조항은 “단체장은 3선까지 밖에 못한다”는 것으로 해석되고 인식돼 왔다.

그러나 지방자치법에 규정된 ‘계속 재임’과 ‘3기’라는 문구는 ‘연임은 3회이상 할 수 없다’는 것을 의미하는 것으로 ‘3선 제한’과는 의미가 다르다는 해석이다.

같은 자리를 3번 연임한 단체장이라도 3연임후 곧바로 이어지는 선거에만 출마할 수 없고 4년뒤 치러지는 선거에는 출마할 수 있으며 당선될 경우 4번째 단체장직을 수행할 수 있다는 것.

실제로 행정자치부 자치제도과 관계자는 “민선 단체장 선거가 실시된지 오래되지 않아 아직까지 3연임 이후의 단체장 출마가능 여부에 대한 유권해석을 의뢰해온 경우가 전혀 없다”며 “그러나 법 조문의 해석상 3연임만 금지시킨 것으로 3연임 제한을 피할 경우 4선이상도 가능하다고 본다”고 말했다.

이 관계자는 “지방자치단체장의 3연임 제한은 한 단체장이 너무 오랫동안 연임할 경우 신진 인사 진출장애와 단체장 전횡 우려 등의 부작용을 막기 위한 것”이라며 “3연임 이후의 출마가능 여부 등은 보다 심도있는 법적 검토가 필요할 것 같다”고 덧붙였다.

한편 지방자치단체장 직선은 지난 95년 처음 시작된 이후 그동안 3차례 실시됐으며 도내의 경우 현재 곽인희 김제시장과 김세웅 무주군수, 임수진 진안군수 등 3명의 단체장이 3연임하고 있다.

단체장 4선이상 가능의미

지방자치법상의 ‘지방자치단체장의 계속 재임은 3기에 한한다’는 임기 규정은 “연임은 최대 3번까지만 허용한다”는 것이었지만 그동안 일반적으로 “단체장 임기는 3선이 끝”이라는 의미로 받아들여져 왔다.

현행 지방자치법상의 지방자치단체장 임기조항이 ‘3연임’만을 제한하고 있다는 해석은 단체장들도 연임만 피하면 국회의원들 처럼 4선·5선·6선 등 다선(多選)이 가능하다는 것으로 해석될 수 있다. 3연임후 한 차례 선거를 쉰 뒤 다음 선거에 나와 당선되면 그 때부터 또다시 3연임, 즉 모두 6차례까지 단체장직 연임이 가능하다는 것.

‘계속 재임 3기’규정은 과거 대통령 재임기간에서도 문제가 된 사안인데 지난 1969년 당시 여당은 “대통령은 1차에 한하여 중임할 수 있다”는 헌법 제69조 제3항 규정을 “대통령의 계속 재임은 3기에 한한다”로 개정해 야당의 강한 반발을 사기도 했었다.

지방자치단체장의 ‘3연임 제한’은 대부분의 현직 단체장과 공무원은 물론 일반인들에게 까지도 ‘3선 제한’으로 인식돼 왔다.

실제로 3연임 단체장인 곽인희 김제시장은 “3연임 제한은 3선 제한으로 알고 있다”고 말했다. 행정자치부 담당 공무원은 “4연임을 피하면 4선이 가능한게 아니냐”는 지적에 대해 “법 해석상 맞는 말”이라면서도 “법적으로 심도있는 검토가 필요할 것 같다”고 당황해 했다. 전국 시장·군수·구청장 협의회 관계자도 “계속 재임 3기 제한이 3선 제한 아니냐”고 되물었다.

그러나 3연임 제한이 3선 제한을 의미하는 것은 아니더라도 현실적으로 3연임후 4년간의 휴식기를 가진 단체장이 선거에 다시 출마해 당선되기란 쉽지 않다는 분석이 많다. 퇴임후 4년간 쉬다가 다시 출마한 전직 단체장이 당선후 4년간 지역을 누벼온 현직 단체장을 꺾기 어려울 것이란 분석이 일반적이다.

여기에 3연임 단체장의 12년이란 재임기간은 주민들에게 “할 만큼 했다”는 인식을 주고 “12년 재임후 휴식기 4년을 합하면 16년이란 세월이 흐른 뒤로 단체장들이 출마하기에 부담스런 나이가 될 것”이라는 지적도 있다.

그러나 최근 세대교체에 따라 40대 단체장들이 속속 등장하고 있어 3연임후 4선 도전 가능성을 완전히 배제하기는 어렵다는 지적이 함께 제기되고 있기도 하다. 한편 민선 단체장들은 그동안 “3연임 제한은 헌법에 보장된 참정권을 침해하는 것”이라면서 이 조항의 삭제를 강력하게 주장해 오고 있다.