[새만금 사업 과거·현재 그리고 미래 ⑧ 국가예산 확보] 1조 3000억으로 시작…내부개발 바뀌면서 사업비 '17배 껑충'

국가사업인데도 정부 무관심…예산확보 더뎌 추진 지지부진 / 전북도 매년 나랏돈 마련 애타…산단 조성外 민자 유치도 터덕

새만금 개발사업의 총 사업비 규모는 2차례의 방조제 공사 중단과 내부개발 구상 변경 등으로 인해 크게 늘어났다. 1989년 새만금 개발사업(당시는 간척사업) 기본계획 수립단계 당시 1조 3000억여 원이었던 총 사업비는 2011년 종합개발계획(MP)이 수립되면서 22조1900억원으로 무려 17배가 증가했다. 지난 1991년 7월, 청와대에서 열린 노태우 대통령과 김대중 당시 신민당 총재와의 영수회담에서 김 총재의 건의로 정부 추경에서 가까스로 200억 원이 확보되면서 그해 11월 새만금 사업이 시작된 것에 비하면 엄청난 사업비 증가다. 그러나 실제 투입되는 국가예산은 턱없이 부족했다. 단계별 사업계획 기간내에 마무리하기 위해서는 연간 1조 원 이상의 사업비가 투입돼야 하지만, 실제 확보된 국가 예산은 절반 수준에 그쳤다. 이로 인해 전북도에서는 지역 최대 현안사업인 새만금 사업 관련 예산 확보가 최대 현안이 됐으며, 해마다 새만금 예산확보에 비상이 걸렸다.

△총 사업비 증액= 새만금 사업 착공 당시 새만금 사업의 기간은 1991년부터 2004년까지 14개년이었다. 1998년(8개년)까지 외곽(방조제)공사를 마무리한 후 1999년부터 2004년(6개년)까지 내부개발 공사를 끝낸다는 계획이었다. 농지조성이 주된 목적이었던 당시의 총 사업비 또한 1조3064억 원으로, 여타 개발사업에 비해 상대적으로 적었다.

그러나 이 같은 계획은 새만금 내부개발 구상안이 마련되면서 완전 바뀌었다.

2010년 1월 ‘새만금내부개발 기본구상 및 종합실천계획’이 수립되면서 총 사업비는 20조 8000억 원으로 껑충 뛰었다. 그리고 2011년 3월 새만금 내부개발 구상을 보완한 ‘새만금 종합개발계획(MP)’이 수립되면서 총 사업비는 22조1900억 원으로, 1년 전에 비해 1조4000억 원이 증액됐다. 이 사업비 규모는 현재까지 유지되고 있다. 재원은 국비 10조9100억 원(49.2%), 지방비 9500억 원(4.3%), 민자 10조3300억 원(46.6%)으로 구성됐다. 사업기간도 한정되지 않은 채 2021년 이후로만 정해졌다.

항목별로는 용지 조성비 10조9100억 원(49.2%), 기반시설(도로·철도·항만 등) 설치비 6조6400억 원(29.9%), 수질개선 대책비 2조8900억 원(13.0%), 기타사업비 1조7500억 원(7.9%) 등 이었다. 이들 사업비는 기간별로 2020년까지 1단계에 13조2000억 원(59.5%), 2021년 이후 2단계에 8조9900억 원(40.5%)을 투입하는 것으로 계획됐다. 재원은 사업시행자가 기본적으로 조달하고, 기반시설은 국비 및 지방비에서, 용지조성은 용도별 중앙행정기관의 장이 지정한 사업시행자가 자금을 조달해 시행하도록 했다.

△지지부진한 국가 예산 투입= 이 같은 목표를 달성하기 위해서는 안정적인 국가예산 확보가 가장 큰 과제이다.

방조제 축조 공사에서 보듯 총 2조 9489억 원이 투입된 방조제를 완공하는 데 무려 20년이 걸렸다. 애초 8년으로 계획된 공사가 20년으로 늦춰진 배경은 중간에 2차례 공사가 중단된 사유도 있었지만, 국가예산 확보가 지지부진한 게 주된 이유였다. 또 지난 2001년 정부가 ‘친환경 순차개발’방침 결정에 따라 마련된 1단계 수질개선대책(2001년∼2010년)에도 10년간 총 1조4865억 원이 투입됐지만, 매년 예산이 제때 확보되지 않아 차질을 빚기도 했다.

이로인해 새만금 사업은 국가사업임에도 불구하고, 지방자치단체인 전북도가 직접 나서 국가예산 확보에 총력을 기울이는 기현상이 벌어졌다. 이는 정부가 새만금 사업에 대한 관심 부족하다는 것에 대한 반증이기도 하다.

2011년 새만금종합개발계획이 마련된 이후에도 상황은 마찬가지. 2020년까지 1단계 사업(13조2000억 원)을 차질없는 추진하기 위해서는 매년 1조 원 이상의 예산이 확보돼야 하지만, 그동안 확보된 국가예산은 계획 예산의 절반 수준에도 미치지 못했다. 2011년 이후 매년 확보된 국가 예산은 3000∼6000억 원 수준이다. 따라서 안정적 국가예산 확보를 위해 새만금 특별회계 도입 등 제도적 방안이 절실히 요구됐다. 그러나 새만금 특별회계 도입은 새만금 특별법 개정때 마다 제기됐지만, 막판 국회 심의 단계에서 번번히 제외되면서 무산됐다.

△잇단 민자유치 실패= 새만금 사업의 총 사업비(22조1900억 원) 가운데 민자가 절반 가량인 10조3300억 원(46.6%)을 차지하는 만큼 새만금의 조기개발을 위해서는 국가예산 못지 않게 민자 유치가 급선무였다. 새만금종합개발계획상 새만금 전체 용지(291㎢) 가운데 환경생태용지(42㎢)와 농업용지(89.7㎢)를 제외한 나머지 159.3㎢(55%)의 용지 조성 및 개발이 민자로 계획됐다.

그러나 현재 민자 대상사업 가운데 제대로 추진되고 있는 사업은 한국농어촌공사가 민간사업자로 참여하고 있는 새만금 산업단지 조성 사업이다. 새만금 산단 조성사업은 오는 2020년까지 민자 2조4885억 원 등 총 2조5498억 원(국비 613억 포함)이 투입될 예정으로, 현재 1공구가 기반시설 공사가 완료된 상황이다. 2공구는 기반시설 공사, 5공구는 매립공사가 한창 진행중이다. 그러나 나머지 사업은 개발계획 변경과 사업시행자 지정 여부 검토 등의 이유로 착공조차 못했다.

이처럼 민자 유치가 부진한 이유는 공기업의 새만금 사업 참여가 가로막혔기 때문이다. 정부는 지난 2014년 속도감 있는 내부개발 사업 추진을 위해 새만금기본계획 변경을 통해 LH공사와 수자원공사 등 공기업이 새만금 사업에 참여할 수 있는 길을 열어놨다. 하지만 기획재정부가 2015년 ‘공공기관의 과도한 부채와 방만한 경영 등의 문제점을 개선하겠다’며 공공기관의 일반 사업 참여를 제한하면서 막힌 상황이다.

더불어 국내외 민간기업과의 잇단 투자협약(MOU) 무산도 요인으로 꼽힌다. 대표적인 게 삼성의 새만금 투자로, 삼성은 지난 2011년 전북도와 국무총리실과 양해각서를 체결하고, 2021년부터 2040년까지 새만금에 23조 원 규모의 ‘그린에너지 종합산업단지’를 구축하기로 했으나, 이후 아무런 후속조치가 나오지 않고 있다. 이로 인해 삼성의 새만금 투자는 사실상 무산된 것이 아니냐는 분석이 나오고 있다.

● [역대 정권과 새만금 사업] 노태우 후보 대선공약·朴 대통령 개발청 신설

새만금 사업은 역대 정권과 깊은 인연을 갖고 있다. 그리고 정권이 바뀔 때마다 사업내용과 규모가 크게 변화됐다.

1970년대 초 박정희 대통령 시절 새만금 사업의 원조격인 ‘옥서지구 농업개발사업계획’이 수립됐다. 농지확보가 주된 목적이었던 이 계획은 이후 별다른 주목을 받지 못했다가 전두환 대통령때인 1986년 ‘김제지구 간척지 농업개발사업’으로 이름이 바뀌면서 본격 검토됐다. 이어 1987년 ‘새만금간척사업’으로 명칭이 또 다시 바뀌었고, 그해 12월 치러진 대통령 선거에서 노태우 민정당 대선 후보가 선거공약으로 발표했다. 노 후보는 당선 된 후 1989년 ‘새만금종합개발사업 기본계획’을 발표하고, 1991년 새만금 현지에서 기공식을 가졌다.

이후 김영삼 대통령은 후보 당시 “임기 중 전북의 지도를 바꿔놓겠다”고 공약했지만 재임기간 내내 국비확보의 어려움으로 지지부진했다. 1997년 김대중 대통령이 당선되면서 기대를 모았으나, 1999년 당시 유종근 전북도지사가 민관공동조사를 수용하면서 2년간 공사가 중단되는 시련을 겪었다. 노무현 대통령의 참여정부때는 환경·시민사회단체의 반발로 소송에 휘말렸으나, 2006년 3월 대법원 확정판결로 새만금 소송이 끝나면서 2007년 12월 새만금 특별법이 제정됐다.

이어 이명박 대통령때는 인수위 시절에 새만금을 ‘동북아 경제중심지로 개발하겠다’는 계획을 발표하면서 탄력이 붙었다. 이후 새만금 경제자유구역 지정과 내부토지개발 기본구상 및 새만금종합실천계획안이 잇따라 확정됐다. 박근혜 대통령은 2012년 후보 시절에 새만금사업의 지속적·안정적 추진을 위해 새만금 개발청 설치과 새만금 특별회계 설치를 공약으로 발표했다. 이중 새만금 개발청 신설만 이뤄졌다.